Mieszek profesora Bugaja

Ryszard Bugaj w swoim krótkim artykule („Trybunał Konstytucyjny, czyli trzecia izba parlamentu" „Rzeczpospolita" z 19 kwietnia br.) dotknął tak wielu zagadnień konstytucyjnych, że rzetelne ustosunkowanie się do wszystkich wymagałoby napisania małej rozprawki, a może nawet poważnej rozprawy. Ale kilka poczynionych przez niego uwag wymaga szybkiego ustosunkowania się, ponieważ sformułowane zostały w oparciu o – w najlepszym razie – mylne przesłanki.

Budżet to nie ukryty skarb

Ryszard Bugaj stoi na stanowisku, że wystarczyło w Konstytucji napisać:  „Nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Ustawa może dopuścić świadczenia niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe za odpłatnością", aby – jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki –  wprowadzenie takich ograniczeń „wymusiło przyzwoite finansowanie z budżetu". I dziwi się, że tak się nie stało.

Autor artykułu nawiązał w ten sposób do dobrze znanej teorii „ukrytego skarbu". Powiada ona, że król może ze swojego skarbca czerpać nieograniczone sumy oraz rozdawać je po uważaniu w nieskończoność, bo przecież zasoby skarbca są niewyczerpane.

Tymczasem z budżetem rzecz się ma inaczej. To nie bezdenny skarbiec, tylko worek na pieniądze (w staroangielskim „budget" znaczy „mieszek"). Można z niego wyciągać tylko to, co w nim się mieści. Przecież nawet w latach sześćdziesiątych, czyli w samym środku realnego socjalizmu,  na pierwszym roku ekonomii w naszej wspólnej uczelni (Uniwersytet Warszawski)  uczono  nas, że budżet to plan dochodów i wydatków, a nie kasa. Można  było wtedy różne rzeczy planować, nazywało się to wówczas gospodarką planową, ale nawet w gospodarce planowej była kasa. To z niej wypłacało się pieniądze, a nie z planu (budżetu). A kasa była zawsze realna. Czasami znajdowały się w niej kwity bez pokrycia (dodrukowane w PWPW), ale jednak realne, choć sfałszowane, na które nabierało się (do czasu) innych.

Można było w 1997 r. w konstytucji napisać, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, szkoda tylko, że nie dopisano, że nauczyciele mają w tych szkołach też uczyć za darmo. Wtedy wszystko by się zgadzało: uczniowie i studenci kształciliby się bezpłatnie, a nauczyciele, sekretarki, woźni itd. też nie mogliby się domagać wynagrodzenia za swoją pracę. Bo jak bezpłatnie, to bezpłatnie, ale każdemu, oczywiście, według jego potrzeb. Studentom darmowa nauka i stołówka, a nauczycielom za ich bezinteresowne oddanie – dobre słowo i dyplom. Przynajmniej ta część społeczeństwa od razu znalazłaby się tam, gdzie nas miał zawieźć parowóz dziejów.

Ekonomia nie lubi próżni

Tymczasem w art. 65 ust. 4 tej samej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. nieopatrznie, jak się okazało, postanowiono, że „Minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa". I się porobiło...  Postanowiono w jednym miejscu, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna, a w innym, że nauczycielom należy się ustawowe minimalne wynagrodzenie. Zagwarantowano im minimalne, a tymczasem oni – bezwstydni niewdzięcznicy – domagają się teraz wynagrodzenia odpowiadającego kwalifikacjom, nakładom, czyli słusznej płacy za każdą pracę!

Można oczywiście skórę mieszka rozciągać i to się u nas robi, ale niestety, od tego nie przybywa jego zawartości. Współczesna astrofizyka mówi, że nie ma przestrzeni bez materii. Ale to przecież nie oznacza, że wystarczy rozciągnąć przestrzeń, a materia sama się tam pojawi. Niestety, nie ma tak – zupełnie jak w ekonomii. Mieszek może być pełny tylko pod takim warunkiem, że szczelnie przylega do wypełniającej go realnej zawartości. Jeśli tak nie jest, to oznacza, że jest częściowo pusty. Czyli, że pojawia się zjawisko deficytu budżetowego (mieszkowego). I trzeba wtedy pożyczać, bo mieszek z natury swojej nie może być pusty. Najlepiej oczywiście pożyczać od swoich obywateli, a nie od imperialistów, ale z drugiej strony – trudniej być niewypłacalnym wobec swoich niż wobec obcych. Swoi mogą kupić obligacje Skarbu Państwa po korzystniejszej dla rządu cenie, niż np. Chińczycy (bo z nimi w interesach nie ma przeproś), ale z drugiej strony swoi mogą np. nie wybrać w następnych wyborach, jeśli poczują się oszukani.

Wiemy zatem – zarówno z ekonomii, jak i z astrofizyki – że ani w przestrzeni kosmicznej, ani w mieszku nie może być próżni, ani żadnych bąbelków próżni, jeśli nawet możemy je sobie wyobrazić.

Prezent dla szkół niepublicznych?

Kiedy swego czasu Trybunał Konstytucyjny zmierzył się z problemem finansowania wyższych uczelni, mógł powiedzieć tylko to, co niezbyt dokładnie cytuje Ryszard Bugaj: że nauka jest bezpłatna w ramach przekazanych środków, jakie uczelnie dostaną z budżetu. Niezbyt dokładnie, bo oczywiście chodzi o realne pieniądze z kasy państwa, wstępnie obiecane w budżecie (w planie – mieszku), a nie z kawałka skóry, czy płótna samego mieszka.

Sprawozdawcą i twórczynią koncepcji rozstrzygnięcia w tej sprawie była Teresa Dębowska-Romanowska, profesor finansów publicznych na Uniwersytecie Łódzkim, wówczas sędzia Trybunału Konstytucyjnego, a wcześniej sędzia NSA, od lat ciesząca się zasłużoną opinią eksperta w sprawach finansów publicznych. Pani profesor napisała kilka książek na ten temat, także projektów ustaw, radzi się jej od lat rząd i wszystkie organizacje samorządowe, które ją permanentnie zapraszają nie tylko na kolejne swoje kongresy, ale także do codziennej, eksperckiej pracy. Jej rozumowanie i argumenty podzielili pozostali sędziowie orzekający w tamtej sprawie, łącznie z niżej podpisanym.

Dla mnie przynajmniej było oczywiste, że jeśli nie napiszemy w orzeczeniu o bezpłatności nauki w ramach przekazanych środków, to i tak uczelnie będą mogły kształcić tylko taką liczbę studentów nie płacących za naukę, jaka może być w ogóle kształcona za pieniądze publiczne (z kasy państwa), ale konsekwencją braku takiego zapisu będzie wówczas wprowadzenie limitu przyjęć. A to już znamy z poprzedniego okresu.

W konsekwencji szkoły wyższe nie mogłyby przyjmować na studia  poza limity ustalone przez siebie czy ministerstwo, a całą resztę przejęłyby szkoły niepubliczne – kształcące za realne pieniądze studiujących, a najczęściej ich rodziców. Inna sprawa to jak one kształcą, ale to odnosi się, oczywiście, nie tylko do szkół niepublicznych. Czy takiego nadzwyczajnego prezentu dla szkół niepublicznych od konstytuanty z 1997 r. domagał się wówczas Ryszard Bugaj?

Jedno jest pewne: nauczyciele akademiccy, tak jak wszyscy inni nauczyciele, jak też wszyscy inni pracownicy  w ogóle, nie zgodzą się nigdy na przyjmowanie wynagrodzenia za swoją pracę ze zbyt dużymi „bąbelkami mieszkowej próżni".

Jest oczywiście niedopuszczalne, by użycie przez konstytucję określenia „niektóre usługi edukacyjne" oznaczało przyzwolenie na komercyjne kształcenie przez uczelnie publiczne dowolnej liczby studentów. Trybunał Konstytucyjny w tym samym orzeczeniu dał temu bardzo dobitnie wyraz. W każdym razie po tym orzeczeniu praktyka nieco się poprawiła, choć nadal pozostawia wiele do życzenia. Przynajmniej jednak na uczelniach publicznych nie kształci się za pieniądze większej liczby studentów, niż tych, którzy studiują „bezpłatnie". Choć może się mylę. Będę wdzięczny za przykłady patologii w tym zakresie.

Ryszard Bugaj konstytucję przegłosował. Wieść gminna niesie, że przyjęcie jej całości uwarunkowane było przezeń zgodą na cytowaną wyżej normę art. 70 ust. 2. Jednak w następnym parlamencie już się nie znalazł. Jak to dobrze coś słusznego postanowić, napisać, powiedzieć i następnie nie brać za to żadnej odpowiedzialności. Niestety, Trybunał orzeka nie od czasu do czasu, tylko permanentnie, a żywot literatury po raz kolejny oderwał się od jej twórcy.

To tyle na temat bezpłatnego kształcenia w szkołach publicznych.

Bez pogoni za zyskiem

W drugiej części tego świetnie napisanego artykułu Ryszard Bugaj dotknął wielu kwestii, spośród których trzy zmusiły mnie do sięgnięcia po polemiczne pióro. To co napisałem powyżej, proszę potraktować jedynie jako polemiczną „rozgrzewkę".

Autor pyta, „czy jest do pogodzenia z uregulowaniami konstytucji ustanowiony w ustawie przymus przekazywania przez każdego ubezpieczonego części swojej składki do prywatnego, zorientowanego na zysk przedsiębiorstwa ( na ogół będącego własnością podmiotów zagranicznych), tzn. PTE". Pytanie nie zostało opatrzone znakiem zapytania, z czego dodatkowo wnioskuję, że już w zamierzeniu miało charakter pytania retorycznego. Nie mogę także oprzeć się wrażeniu, że brzmi ono jak donos na imperialistów i wszelkiej maści kapitalistów.

Na tak postawioną kwestię należałoby odpowiedzieć konstytucyjnym – nie. W rzeczywistości jednak tak sformułowane pytanie nigdy nie mogłoby paść w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. I jeszcze jedno: wbrew temu, co autor sufluje, Rzecznik Praw Obywatelskich nie mógłby tak sformułować tego pytania.

Otóż składka pracownika nie trafia do PTE, a do OFE, które nie są przedsiębiorstwami, a funduszami bez własnych organów. Wszystko trafia do OFE, wyłączywszy pewną marżę konieczną do pokrycia kosztów zarządzania – bo za darmo mało kto chce dzisiaj pracować. To po pierwsze.

Otwarte Fundusze Emerytalne są funduszami powierniczymi, działającymi w imieniu własnym, ale na rzecz ubezpieczonych, których pieniędzmi składkowymi obracają. OFE, tak jak Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, nie posiadają własnych organów. W przypadku FUS organem tego państwowego funduszu celowego jest ZUS; organami OFE są natomiast Powszechne Towarzystwa Emerytalne. PTE są spółkami akcyjnymi, czyli podmiotami prawa prywatnego (handlowego), które prowadzą sprawy OFE, ale nie mogą dobrać się do ich majątku, bo jest to ustawowo uniemożliwione. Aktywa OFE pochodzą z przymusowo pobieranych od pracowników składek, kierowanych do konkretnego OFE za, wyrażoną w umowie cywilnoprawnej, zgodą ubezpieczanego pracownika – co tak precyzyjnie dostrzegł Episkopat Polski w oświadczeniu z 16 marca br.

Po drugie, PTE zarządzają majątkiem OFE, ale nawet jeśli wypracują jakiś zysk, to nie mogą go w żadnej, nawet najmniejszej części przejąć, ponieważ wyciągnięte z inwestycji na rynkach kapitałowych dodatkowe zyski muszą przekazać do OFE z przeznaczeniem na przyszłe emerytury, a w żadnym procencie dla siebie. Dodajmy, po trzecie, że PTE muszą w imieniu OFE, czyli w imieniu ubezpieczonych, inwestować ostrożnie, w ramach ustawowych reguł, bo to są konkretne, zarobione przez ludzi pieniądze i mają służyć w przyszłości jako źródło finansowania ich emerytur. Stąd obowiązek inwestowania znacznego procentu majątku OFE w obligacje Skarbu Państwa, jako papiery bezpieczne, a każdym razie bezpieczniejsze niż akcje. Nie ma więc tu żadnej pogoni za zyskiem, choć ostatnio rząd sugeruje by PTE i OFE szły w tym kierunku.

Nie ma pogoni za zyskiem, a przy okazji korzysta na tym Skarb Państwa, sprzedając OFE obligacje po najdogodniejszych dla siebie cenach. I niech nikt nie mówi, że w ten sposób OFE generują dług publiczny, bo jest w tym tyle samo sensu, co w powiedzeniu, że jeśli obywatel kupuje obligacje Skarbu Państwa, to tym samym zwiększa dług publiczny. Dług publiczny zawsze musi być ujmowany jako całość, powstaje z różnych przyczyn wymagających całościowego spojrzenia. Sprzedaż obligacji ma na celu natomiast znalezienie środków na pokrycie deficytu budżetowego, który powstał z tych „różnych przyczyn".

Co zrobić z listonoszem

Podkreślmy także, że ZUS nie transferuje ze swego majątku do OFE żadnych składników majątkowych, ani środków pieniężnych, ponieważ cały majątek OFE składa się wyłącznie ze składek emerytalnych pracowników, a ZUS jest jedynie listonoszem tej składki na drodze od pracodawcy do PTE/OFE. Jeśli popełniono jakikolwiek błąd w tej reformie, to tylko taki, że kolektorem składki emerytalnej i następnie transformatorem, który mechanicznie rozdziela ją do FUS i do OFE,  uczyniono ZUS, a nie jakąś niezależną instytucję, która byłaby zarazem kolektorem i stacją rozdzielczą strumienia składki emerytalnej. Co powinno się natomiast czynić z listonoszem, który na czas nie doręcza przekazu z emeryturą, a być może załatwia dzięki powierzonym mu środkom jakieś swoje interesy – tego nie muszę chyba dodawać? W przyzwoitym państwie, ma się rozumieć...

PTE nie żywią się zyskami z inwestycji dokonywanych na rzecz OFE. PTE otrzymują za zarządzenie OFE ustawową prowizję (marżę) w wysokości 3,5 proc. wpływającej do OFE składki. Majątek zaś OFE obecnie już jest obracany na wypłaty części zgromadzonych oszczędności spadkobiercom ubezpieczonych, którzy nie dożyli emerytury, a także tym osobom, które nabyły już prawa do emerytury z racji wieku. Na razie są to nieliczne przypadki, ale już są. Podkreślmy także, że na odziedziczone wkłady wypłacono już ponad 120 milionów złotych.

Nie będę się czepiał sformułowania: „przymus przekazywania przez każdego ubezpieczonego", choć to nie ubezpieczony ma „przymus przekazywania", tylko pracodawca ma przymus zabierania części wynagrodzenia na składkę i przekazywania go dalej do ZUS. To naprawdę zastanawiające, ile w jednym pytaniu można zawrzeć nierzetelnych informacji i zarazem sugestii prowadzących rozumowanie czytelnika w fałszywym kierunku. Czy można się dziwić, że społeczeństwo (jak i zdecydowana większość polityków) jest w tej chwili tak kompletnie zdezorientowane w sprawie OFE, skoro tuzy naszej publicystyki mieszają podstawowe pojęcia i mechanizmy funkcjonowania ubezpieczeń społecznych w Polsce?

Krótka pamięć wyborców

A przecież Ryszard Bugaj, habilitowany doktor ekonomii,  powinien znać każdy szczegół tej wielkiej operacji reformy emerytalnej, zaczętej ustawą o OFE w sierpniu 1997 r. –  w tym czasie był jeszcze posłem. Nie chcę napisać, że przynajmniej w trzech kwestiach w tym jednym pytaniu minął się z prawdą, choć wszystko na to wskazuje. Przyjmijmy, że uczynił to nie do końca świadomie – na skutek braku wiedzy o materii, którą się zajął. Choć to patentowanemu ekonomiście nie przystoi. Ustawa o OFE została przyjęta w dniu 28 sierpnia 1997 r., czyli w samym środku kampanii wyborczej. Ciekaw jestem, czy Ryszard Bugaj  w sierpniu  1997 r. był obecny na  wszystkich posiedzeniach Sejmu i komisji zajmujących się OFE już po wejściu w życie nowej Konstytucji, zawierającej słynny art. 20, wprowadzający zasadę społecznej gospodarki rynkowej? Czy też brylował na spotkaniach z wyborcami? Może ktoś to sprawdzi, bo warto...

Ustawa o OFE była pierwszą jaskółką nowego ładu gospodarczego, niezwykle ważnym aktem dowartościowującym wspólnotę pracowników i pracodawców. Myślę, że gdyby  Ryszard Bugaj był  wtedy na posiedzeniach Sejmu i uważnie śledził wszystko to, o czym się dyskutowało i głosowało w sierpniu 1997 r., nigdy by zadał takiego pytania, jakie dziś kieruje do Rzecznika Praw Obywatelskich.  Posłowie zwykle liczą na krótką pamięć wyborców. W końcu wyborcy nie żądają od nich prawdy, tylko nadziei na lepszą przyszłość. Wyborcy nie muszą znać szczegółów (w których zwykle ukrywa się diabeł), ale ustawy i rodzące się na ich tle fundamentalne pytania są uważnie czytane przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Na szczęście.

Szantaż mniejszości

I rzecz już ostatnia. Ryszard Bugaj sugeruje, by w przyszłości orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego miały walor ostateczności tylko w przypadku przyjęcia ich większością dwóch trzecich głosów. Jednym słowem, chciałby, żeby w najważniejszych dla państwa sprawach ostatecznie decydowała jedna trzecia składu plus jeden. A dlaczego ma być tak, jak akurat chce mniejszość, na tyle silna jednak, by zablokować stanowisko pozostałej części izby?

Wyobrażam sobie poczucie satysfakcji tej grupy posłów, którzy głosując za nową konstytucją i mając niewiele więcej niż jedna trzecia głosów w izbie, mogli szantażować pozostałą większość, np. w sprawie finansowania publicznych szkół wyższych – wbrew stanowisku rektorów szkół publicznych – co Ryszard Bugaj sam przyznaje. Zwyciężyli wówczas z wiadomym skutkiem dla polskiej edukacji. Czy przypadkiem nie było to pyrrusowe zwycięstwo?

Jerzy Stępień
Rzeczpospolita, rp.pl