Zasada subsydiarności / pomocniczości w polskiej polityce

W Polsce idea ta związana jest z poszukiwaniem nowych możliwości rządzenia państwem i rosnącą popularnością wdrażania instrumentów demokracji oddolnej z jednej i znaczeniem samorządów terytorialnych z drugiej strony.

Lapidarnie zasadę subsydiarności można przedstawić w jednym zdaniu: tyle państwa, na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe.

Obecnie w Polsce obserwujemy swoisty renesans zasady subsydiarnego podziału kompetencji władczych, temat ten podejmowany jest przez różne ugrupowania społeczno-polityczne. W naszym kraju brakuje jednak odpowiedniej wykładni terminu subsydiarności/pomocniczości – stąd interpretacja tej zasady w Polsce jest niezwykle zróżnicowana i płynna.

Pojęcie subsydiarności nie jest ani jednolite, ani jasne. Dyskurs na ten temat nacechowany jest filozoficzną moralnością, aspektami socjologicznymi i elementami polityczno-prawnymi.

Słowo „subsydium” w języku łacińskim oznacza pomoc lub wsparcie, stąd najtrafniejszym tłumaczeniem na język polski zdaje się być „pomocniczość” lub „pomoc w ostatecznosci”. Należy przy tym zaznaczyć, że zasada subsydiarności nie odnosi się wyłącznie do sfery polityki, mimo że podstawowym szczeblem jej odniesienia jest bezsprzecznie państwo. Zasada ta dotyczy każdego stosunku władczego, poczynając od najmniejszej jednostki społecznej jaką jest rodzina, a kończąc na zależnościach między instytucjami społeczeństwa obywatelskiego a organami państwa. W sposób szczególny zasada subsydiarności ma zastosowanie w przypadku definiowania podziału kompetencji i odpowiedzialności w państwach federalnych. Właśnie w tych państwach znalazła swoje najszersze zastosowanie i sprawdziła się w praktyce. Ważną funkcją spełnia również w ramach państwowych ugrupowań skonfederowanych, a więc związkach państw opartych na umowie międzynarodowej np. w Unii Europejskiej

Według zasady subsydiarności, pełną odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które są najbliższe obywatelom. Kompetencje przyznane społecznościom/samorządom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez wyższy organ władzy, centralny lub regionalny jedynie w zakresie przewidzianym prawem. Zadania znajdujące się w gestii danego szczebla władczego winny być realistyczne, to znaczy że szczebel ten powinien dysponować odpowiednimi środkami organizacyjnymi i finansowymi.

Szczebel wyższy może ingerować w sprawy szczebla niższego tylko w ostateczności – właśnie na zasadzie pomocniczości.

Geneza

Duży wpływ na powstanie w nowoczesnej Europie idei subsydiarności miały państwa skandynawskie i niemieckojęzyczne, gdzie istniała tradycja federalistyczna, w ramach której procesy jednoczenia się małych państw nie akceptowały zasady centralistycznej. Procesy te nacechowane były zachowaniem pewnej autonomii przez mniejsze jednostki administracyjne.

Zasada subsydiarności została jednak w pełni rozwinięta dopiero w społecznej nauce Kościoła katolickiego. Mam tu na myśli zapisy w encyklice „Rerum Novarum” Leona XIII (1891 rok), a następnie w encyklice Piusa XI „Quadregessimo Anno” z 1931 roku. Obie encykliki poszukiwały społecznej równowagi między zasadą nieingerencji państwa i koniecznością podejmowania interwencji dla dobra słabszych. Opracowanie zasady subsydiarności przez Kościół katolicki w XIX wieku nie miało na celu konstytuowania jakiegokolwiek systemu prawnego, lecz było reakcją na przybierający na sile liberalizm, który z kolei generował nędzę i ubóstwo. W zeszłym stuleciu również papież Pius XI – wypowiadając się na temat subsydiarności – podkreślał zasadę nieingerencji państwa w życie jednostki bez uzasadnionej konieczności.

Współczesny renesans zasady subsydiarności i próby jej powszechnego wdrażania wiąże się z upadkiem koncepcji państwa opiekuńczego w Europie Zachodniej, skokowymi zmianami społecznymi i politycznymi w byłych państwach komunistycznych i z rozwojem integracji europejskiej.

Szczególnie w procesie tworzenia Unii Europejskiej zasada subsydiarności miała stanowić gwarancję poszanowania autonomiczności państw tworzących to ugrupowanie, a zarazem gwarantować ochronę mniejszych państw i regionów przed dominacją państw silniejszych i lepiej rozwiniętych gospodarczo.

Można tu dyskutować, czy ta koncepcja sprawdza się w europejskiej praktyce, w każdym razie «subsydiarna euforia» w UE należy do przeszłości.

Zasada pomocniczości w polskim prawie

Początki namiastek zasady pomocniczości w Polsce związane są z pierwszą reformą ustrojową, podjętą bezpośrednio po wyborach w 1989 roku. Mam tu na myśli oczywiście reformę samorządowa. Kolejne reformy, wprowadzane w Polsce po 1989 roku, służyły upodmiotowieniu społeczeństwa i stopniowemu wdrażaniu zasady pomocniczości w młodej polskiej demokracji. Nie było to łatwe przedsięwzięcie bowiem wdrażanie reform samorządowych nie opierało się na zasadach konstytucyjnych. Niestety, wprowadzenie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku nie wpłynęło «rewolucyjnie» na stosowanie i odwoływanie się do zasady pomocniczości.

Konstytucja zawiera jedynie hasłowy zapis dotyczący tej zasady: «(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot”. Zapis ten wskazuje na niekonsekwencję ustawy zasadniczej. Po pierwsze konstytucja nie zawiera normatywnych treści dotyczących pomocniczości, po drugie nie koresponduje z innymi konstytucyjnymi zapisami.

Problem polega na tym, że siła i wartość zasady subsydiarności w porządkach prawnych państw europejskich związana jest zasadniczo z ich charakterem federalnym. Polskie państwo charakteryzuje się natomiast unitaryzmem, na co z kolei wskazuje art. 3 Konstytucji: «Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym.”

Stąd zasada pomocniczości w Polsce ma charakter otwarty, co z kolei wiąże się z jej bardzo szeroką interpretacją. Zasadniczo służy ona umacnianiu wspólnot obywateli. Niektórzy politycy interpretują ją jednak błędnie, uważając, że zasada ta jest instrumentem ochrony praw obywateli i ich wspólnot.

Zasada pomocniczości powinna regulować porządek społeczny i polityczny, przyczyniając się do optymalnego podziału kompetencji wg wspomnianej reguły: «tyle państwa, na ile to konieczne i tyle społeczeństwa, na ile to możliwe».

To z kolei wiąże się w Polsce z nieingerowaniem państwa w sprawy samorządu terytorialnego. I tu znowu zaznacza się paradoks prawny, gdy przyjrzymy się bliżej Ustawie o samorządzie terytorialnym. Art 8. tej ustawy zawiera możliwość praktycznie nieograniczonej ingerencji rządu w kompetencje gminy: «Ustawy mogą nakładać na gminę obowiązek wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.»

Ze względu na niejasność i nielogiczność przepisów prawnych dotyczących praktycznego przełożenia zasady pomocniczości na życie społeczno-polityczne w Polsce niezwykle istotne byłoby więc orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. I tu zaczynają się kolejne trudności związane z wprowadzeniem reform politycznych, w tym subsydiarnego podziału kompetencji, w naszym kraju. Choćby tylko ze względu na «niezależny i neutralny status» Trybunału Konstytucyjnego.

Gminy, powiaty, wojewodztwa

Subsydiarność/pomocniczość polega więc na wsparciu nizszego szczebla przez szczebel wyższy – ekonomicznie, politycznie i administracyjnie.

W Polsce, jak wiadomo, istnieją trzy szczeble, które powinny być podmiotami subsydiarnego podzialu kompetencji władczych: gmina, powiat i administracja państwowa (w tym wojewodztwo). Paradoksem jest jednak to, że powiaty i wojewodztwa nie sa ukonstytuowane w ustawie zasadniczej z 1997 r. I tu pojawia się kolejna trudność w realizacji idei pomocniczości w naszym kraju. Pośrednie szczeble znajdują się niejako „poza konstytucja”. Dla przypomnienia: w konstytucji szwajcarskiej wystepuje konkretny zapis dotyczacy kantonow. Jest nim slynny art. 3, na którym opiera sie cały szwajcarski federalizm: „Kantony są suwerenne, o ile ich suwerenność nie została ograniczona przez Konstytucję Federalną; wykonują te wszystkie prawa, które nie zostały przekazane Federacji”.

Podobny zapis odnoszacy sie do województw moglby znaleźć miejsce w przyszlej polskiej konstytucji – i dac wojewodztwom funkcje samorzadowa.

Nie chodzi o to, aby zrobić z Polski państwo federacyjne, lecz o umożliwienie poszczególnym szczeblom samorzadowym autonomię działania i subsydiarny podział kompetencji - zgodnie z zapisaną w preambule Konstytucji RP zasadą pomocniczości.

Rys. Zasada pomocniczości w Polsce. Źródło: opracowanie autora

Spojrzenie w przyszłość

Powyższe rozważania skłaniają do kilku zasadniczych wniosków.

Po pierwsze, niewątpliwie zasadę subsydiarności łatwiej jest zapisać w konstytucji niż zrealizować w praktyce.

Po drugie, polska pomocniczość powinna polegać na tym, że jeśli jakieś zadanie wykracza poza możliwości gminy, powiat zobowiązany jest przyjść z pomocą. Podobnie powinno funkcjonować na szczeblu powiat-województwo i województwo-państwo. W polskiej ustawie zasadniczej nie ma ani słowa na temat powiatów i województw, które są – albo powinny być ważnymi ukonstytuowanymi podmiotami w ramach subsydiarnego podziału kompetencji władczych (zob. rys.).

Po trzecie, koncentrując się jednak na poziomie gminy, co prawda nietrudno jest określić zakres jej zadań, bardziej skomplikowane wydaje się finansowanie określonych projektów gminnych. A subsydiarność, polegająca na niezależności «własnych działań na własnym podwórku», wiąże się przecież również z organizacją i finansowaniem tej działalności, a więc z polityką finansowo-budżetową i podatkową.

Po czwarte, ugruntowanie zasady pomocniczości w świadomości społecznej nie oznacza automatycznie jej szerokiej akceptacji i realizacji. Związane jest to niewątpliwie z rozwojem społeczeństwa obywatelskiego i z problemem unitarnego charakteru polskiego państwa.

Po piąte, różne partie polityczne i ruchy obywatelskie podkreślają wagę zasady subsydiarnego podziału kompetencji w państwie polskim, nie wchodząc jednak w szczegóły tej problematyki. Pozytywną stroną jest jednak to, że zasada pomocniczości nie jest – jak na razie – obwarowana licznymi ustawami. Została po prostu przez szereg lat zapomniana i była niedostatecznie stosowana w praktyce politycznej państwa polskiego. 

To daje szansę nowym podmiotom politycznym, powstającym na skutek niezadowolenia z aktualnego systemu rządzenia państwem, do wprowadzania idei pomocniczości do ich programów polityczno-ideowych, co może poskutkuje w przyszłości korzystną zmianą polskiej ustawy zasadniczej.

Zasada subsydiarności/pomocniczości nie może być jednak w żadnym stopniu absolutyzowana i wykorzystywana jedynie hasłowo, bez jej głębszej analizy. Na pewno nie jest to „złoty środek” na usprawnienie panującego systemu politycznego w naszym kraju, któremu daleko do federalizmu. Wprowadzanie tej zasady powinno być najpierw normatywnie sformułowane w zapisach konstytucyjnych – nie tylko w preambule ustawy zasadniczej, a dopiero potem ostrożnie zastosowane w praktyce. Nie chodzi przy tym o uwalnianie państwa od jego zobowiązań, lecz o usprawnienie wykonywania zadań publicznych na rzecz współrządzenia państwem przez jego suwerena czyli społeczeństwo obywatelskie. 

Prof. Mirosław Matyja
Polski Uniwersytet na Obczyźnie / Londyn